陪同着中国经济增速的减缓和城镇化的推进，解决中国地方政府债务的存量问题和增量需求变得越来越迫切。中国决议者已接受以市场为基础来解决地方债务问题的思绪，反应在中共十八届三中全会文件中关于地方债务问题的叙述之中。2014年8月31号，《预算法》四审通过，为地方政府刊行地方债扫清了执法障碍。10月2日，国务院宣布《关于增强地方性债务治理的意见》（即国务院43号文），明确了地方政府债将由地方政府申请，通过省在国务院申请额度，再获得天下人大常委会的批准后由省来代发。“开明渠，堵暗道”，以市场化方法治理庞乱繁杂的地方政府融资系统，这是沿市场化的偏向搭建中国地方政府金融系统的第一步。
由于43号文出台不久，实验细则尚不清晰，市场对它仍持张望态度。可是，我以为，纵然43号文严酷执行，也不可从基础解决中国地方政府债务问题。一项政策是否具有市场化的外衣并不主要，主要的是它能否从实质上解决问题。解决中国地方政府债务问题的要害在于阻止软预算约束下的地方政府太过投资的激动，并通过形成地方债的市场化定价机制，优化地方政府投资效率。以此观之，43号文离真正的地方政府金融系统尚有距离。
地方债问题的最要害不是债务规模，而在于与危害相匹配的债务定价机制
先从下面这幅图提及。这是我和中信并购基金研究部总监朱元德博士最近关于地方政府金融所做的一系列研究中最直观也最主要的一个发明。我们以省为单位，用地方债务与地方总财力的比例来权衡地方债务的水平；用GDP与地方资源总量（凭证该省已往三十年牢靠资产投资按平均折旧率水平求出）的比例来权衡地方经济效率，该指标类似企业的投资资源收益率。如图一所示，地方债务水平与地方经济效率之间保存显著的负相关关系，即，经济生长效率较高的省份债务水平相对较低，债务治理能力较强。需要特殊指出的是，地方政府债务水平与地方经济生长效率之间这种负相关关系，是我们明确和设计地方政府金融系统的要害起点。
图一：地方债务水平与地方经济效率的关系
在中国迅速实现工业化的历程中，地方政府举债建设自己无可厚非。地方债务什么样的规模算合理？这自己就是一个伪命题。地方债务问题的要害在于地方政府债务的使用是否适当，是否有用率，以及债务治理是否稳健。这不是一个简朴的规模能解决的。
美国历史上公认的最伟大的财长汉密尔顿曾说过：“公共债务，只有不过度，是对我们国家的一种祝福。”在中国经济开启新一轮刷新，重构经济增添着重之际，地方政府在经济生涯中仍将饰演极其主要的作用。这种配景下，准确明确地方债务问题的缘起及实质，设计以市场为基础的地方政府金融至关主要。正如图一所示，建设地方政府金融系统的基础起点和基来源则，并不是一味限制规模，而是通过形成与地方危害相匹配的地方债定价机制，用市场实力确定合理的地方债务水平，进而提升地方债务的使用效率和地方经济生长效率。这一原则虽然也契合着“新常态”下中国经济由投资拉动向效率驱动的转型。
中国地方债的实质：患了投资饥渴症的地方政府用金融做财务的事
中国经济已往三十多年的乐成很洪流平上与中国政府接纳的地方政府分权模式有关。这种模式下，地方政府的审核以经济指标尤其是经济增添指标为主，地方政府之间的经济竞赛在很洪流平上取代了市场竞争，起到激励地方经济生长的作用。地方分权模式是一种巧妙的制度设计，中央政府设计的审核指标付与了地方政府生长经济的起劲性，整个设计很是切合经济学里的激励相容理论（incentive compatibility）。
地方政府分权模式反应为地方政府在控制大部分经济资源的条件下，全权认真协调地方经济的生长。中央政府给予地方政府授权，勉励它们生长外地经济，勉励地区之间的经济竞争，地方政府向导的升迁时机也同地方经济生长的绩效联系在一起。地方分权模式下，地方政府生长经济的热情被极大地调动起来。
地方经济分权是双刃剑。地方政府投融资运动极大地拉动了投资率，对中国经济的高速生长显然有正面作用。可是，地方政府的增添主义倾向导致地方政府偏好上大项目、搞大投资、搞大国企、追求重化工业。然而，这些政府主导的投资项目的投资资源收益率并不高，并且占用了大宗的原质料和金融资源，形成了对民营经济的倾轧效应（crowding out effect）。
而地方经济分权带来的最大效果是地方政府债务问题。在现行审核体制下，地方政府充满投资激情，强势介入经济生涯。但地方政府“财权”与“事权”恒久不匹配（注：这里的事权还包括地方政府起劲介入的种种招商引资和都会建设），资金缺口除了靠卖地收入增补外，主要泉源于地方债务平台的种种融资。地方政府主导的投资，由于软预算约束的缘故原由，投资资源收益率并不高；再加上任期上的思量，地方政府普遍缺乏较久远的预算妄想。这一切造成地方政府普遍缺乏治理地方债务的意识和机制，短期行为漫溢。
中国地方政府债务问题的实质是患了投资饥渴症的地方政府用金融做财务的事，但扭曲的资金价钱使得金融无法充分验展有用设置资金的功效，从而导致地方投资的低效率，最终形成恶性循环�；氐骄醚朊趴卫镆辉偾康鞯囊桓龌丛丛�，任何能够创立价值的投资，无论投资主体是企业或政府，都需要知足投资资源收益率（ROIC）大于资源本钱（WACC）这一条件。要基础解决地方政府债务问题，我们需要阻止地方政府的投资饥渴，需要以市场化的资源本钱去指导地方政府举行合理的投资。由此可见，解决地方债务问题的要害在于建设起地方政府金融系统，形成与地方政府危害匹配的市场化的地方债定价系统（即地方政府债收益率曲线），以此优化地方政府投融资行为模式。
43号文件无法催生真正基于市场的地方债定价体制
43号文划定地方债的刊行由地方申请，省财务代发。这种制度下，地方政府的品德危害问题并不可获得缓解，只是把以前中央政府与地方政府的竞合关系（copetition）酿成了中央政府与省政府之间，省政府与县市政府之间的双重竞合；更主要的是，刊行主体（省财务）和资金的现实使用方（县市政府）并非统一主体，无法解决县市政府的软预算约束问题，无法形成与县市政府危害水平真正匹配的资金价钱，倒运于提升地方政府投资效率。
仅以今年试行的十个省市地方债自觉自还为例，请见下表。
表一列出了我们能找到数据的九个省市的发债本钱数据。仔细研读这些数字，有两个显着的异常情形：第一，一些省份发债本钱低于国债本钱。以山东为例，三个限期结构的发债本钱均比国债低二十个基点左右，但山东省的财力和信用情形能和国家相比吗？第二，这九个省市除山东之外在发债本钱上没有显着的差别性，即，试点的这几个省市在信用危害上没有显着差别。这显然与图一反应出的情形截然差别——中国地方政府的债务水平在差别地区有很是大的差别性，各地的信用情形应该是很是纷歧样的。
可见，省级层面发债并没有形成能够反应地方政府危害水平的资金价钱。现有地方债的价钱形成很洪流平上取决于地方政府与投资者（主要是银行）之间的博弈，地方政府的财务存款和地方政府对外地经济资源的控制给了地方政府定价权。这种单边市�。╫ne-sided market）仍然是市场，但它显然无法形成真正的地方债基准利率系统。没有基准利率系统的指导，软预算约束和品德危害等导致地方政府债务问题泛起的基础缘故原由无法根除，地方投资的效率自然无法提高。若是我们仅以降低地方融资本钱作为审核地方政府金融的指标，十个省市自觉自照旧个极大的乐成；但从形成地方债市场化的收益率角度讲，十个省市自觉自还形成扭曲的地方债定价机制，无法真正让价钱来调理资金的设置，这样的市场一定是一个低效市场。
别的，凭证43号文的划定，地方举债需要在额度内举行，而额度需要天下人大批准。这种“额度”治理与生长地方债市场的思绪是矛盾的。一个地方需不需要举债、需要多大规模的债务，适适用什么样的举债本钱，这些都取决于外地政府债务使用的效率和经济生长的效率（如图一所示）。用规模管控地方债务问题自己逻辑就欠亨，并且这种中央与地方的博弈会制造出大宗的“寻租”时机。中国股票市场早期额度羁系所带来的种种市场扭曲征象，现在还在困扰着中国A股市场。在我们着手建设一个新的资源市场——地方政府债市场——的时间，前车之鉴，不可不查。
虽然，43号文还没有经由市场的磨练，它所能爆发的作用尚待视察，它自己也会随着中国经济情形的转变逐程序整。可是，不得不指出，43号文所反应出的从上往下建设地方债市场这种思绪（top-down approach）跟建设中国地方债市场合需要的自下向上的鲜活的立异和实践（bottom-up approach）并不吻合。
一个市场化的中国地方债市场合需要素
解决地方债务问题的要害在于建设起地方政府金融，形成与地方政府危害匹配的市场化的地方债定价系统。为此，中国需要一个更为彻底的地方政府债市场，而建设这样一个市场合需的制度基础设施更是逾越了纯粹的金融层面。这包括：第一，引人市场机制，建设政府信用评级系统。对地方政府举行信用评级并把它纳入对地方政府的审核系统，有利于规范地方政府投融资行为，并在地方政府换届之际，有清晰、透明的地方资产欠债和财务收入支出信息来合理评估政府施政业绩，有利于科学设定审核政府的业绩指标，保正地方经济生长目的的连贯性；第二，地方政府作为融资主体，需要有清晰的资产欠债表和财务收入支出表，为了便于动态监控地方政府融资能力和债务治理能力，需要对地方政府未来五年的资产欠债情形及财务收入支出情形凭证地方经济妄想作出周全展望，并纳入预算治理；第三，统一地方政府发债主体与资金使用主体，关于具备了前置条件的地市或县，可以允许它们直接作为发债主体直接发债。
刘俏 为英国《金融时报》中文网撰稿
